Forschung und Lehre

Hans Herbert von Arnim, Dr. iur., Univ.-Professor, Öffentliches Recht und Verfassungslehre,

Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Am langen Arm der politischen Klasse?

Wissenschaftliche Politikberatung

Es gibt ganz unterschiedliche Formen von wissenschaftlicher Politikberatung, auch von Beratung durch Sachverständigenkommissionen. Da es meist an einem klaren Reglement fehlt, bestimmen Politiker ad hoc über die Einsetzung, den Auftrag und die Zusammensetzung solcher Kommissionen. Oft werden Kommissionen nur berufen, um unangenehme politische Entscheidungen auf die lange Bank zu schieben. Auch regelrechte "Hofkommissionen³ sind an der Tagesordnung. Sie sollen politisch gewünschte Ergebnisse, die, zumindest der Richtung nach, von vornherein feststehen, politisch scheinbar legitimieren, und entsprechend gezielt werden die Mitglieder berufen. Die Versuchung, so zu verfahren, ist besonders groß, wenn es um "das Eingemachte³ der "politischen Klasse³ geht, etwa um den finanziellen Status von Politikern selbst oder von ihren Parteien und Fraktionen. Gelingt es, in solche Kommissionen mehrheitlich genehme oder gar parteihörige "Sachverständige³ zu berufen, ohne daß die Öffentlichkeit das falsche Spiel durchschaut, kann die "politische Klasse³ die formale Autorität der Einrichtung für ihre Zwecke nutzen. Diese Art von Politikberatung, bei der der Verfasser persönliche Erfahrungen sammeln konnte, soll im folgenden näher beleuchtet werden.

Ein Beispiel war eine 1982 eingesetzte Parteienfinanzierungskommission, die ganz überwiegend mit parteitreuen Mitgliedern besetzt war. Sie schlug 1983 eine gewaltige im internationalen Vergleich einmalige Ausdehnung der Steuerbegünstigung von Parteispenden und eine massive Anhebung der direkten Staatsfinanzierung vor. Das Parlament, sprich: die Schatzmeister der Bundestagsparteien, die dem Gesetzgeber schon damals die Feder führten, zögerte nicht, diese Vorschläge alsbald zu verwirklichen, und sattelte dabei noch drauf. Um die Parteilichkeit der Kommission zu verschleiern, hatte Bundespräsident Carstens es übernommen, die von den Parteien ausgesuchten Kommissionsmitglieder zu ernennen, und ließ sich so vor deren Karren spannen. Die überzogenen Regelungen wurden erst 1992 durch das Bundesverfassungsgericht kassiert, wobei allerdings das einmal erreichte Niveau der direkten staatlichen Parteienfinanzierung erhalten blieb.

Ausblendung von Fakten

Ein anderes Beispiel für die politische Instrumentali-sierung von Kommissionen war die "Berger-Kommission³, welche die Ministerpräsidenten von Bayern und Nordrhein-Westfalen, Edmund Stoiber (CSU) und Wolfgang Clement (SPD), 1999 gemeinsam einberufen hatten und welche im Herbst 2000 Vorschläge für die Bezahlung und Versorgung von Regierungsmitgliedern unterbreitete. Ihr Vorsitzender, der Unternehmensberater Roland Berger, und die meisten der anderen 14 Mitglieder standen der politischen Klasse besonders nahe, waren selbst Spitzenverdiener oder erhielten sogar Aufträge von bayerischen und nordrhein-westfälischen Ministerien, hatten also ein regelrechtes Akquisitionsinteresse daran, sich das Wohlwollen der Chefs der Ministerien zu sichern. Entsprechend großzügig fielen ihre Vorschläge aus. (Ich selbst war ebenfalls in die Kommission berufen worden, allerdings, wie sich allmählich herausstellte, vornehmlich zu Alibizwecken.) Um die Vorschläge der Öffentlichkeit plausibel zu machen, wurden im Schlußbericht der Kommission wesentliche Fakten ausgeblendet und auf der Hand liegende Wertungen unterdrückt. Auf diese Weise sollte vor allem die Verfassungswidrigkeit der steuerfreien Zusatzeinkommen von vielen Regierungsmitgliedern verschleiert werden. Allein Stoiber hat als Mitglieder der bayerischen Staatsregierung bisher insgesamt mehr als 1,5 Millionen Mark aus dieser dubiosen Quelle bezogen, brutto wären das etwa 3,5 Millionen. Zugleich sollte verborgen werden, daß Landesminister und Politische Staatssekretäre mit Abgeordnetenmandat schon jetzt ein sehr viel höheres Einkommen beziehen als vergleichbare andere hohe Amtsträger im In- und Ausland. Mittels dieser Tricks sollte einer gewaltigen Erhöhung der Bezüge deutscher Regierungsmitglieder bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der staatsfinanzierten Altersversorgung der Weg bereitet werden. Die Kommission schoß mit ihren Vorschlägen aber derart über das Ziel hinaus, daß selbst Stoiber und Clement sich erschrocken von ihren Ergebnissen distanzierten.

Das jüngste Beispiel war die von Bundespräsident Johannes Rau berufene "Kommission unabhängiger Sachverständiger³ zu Fragen der Parteienfinanzierung. Sie war in Wahrheit eher eine Kommission nicht-unabhängiger Nicht-Sachverständiger, wie ein mutiger Kommentator in einer politikwissenschaftlichen Fachzeitschrift treffend bemerkte. Ihre fünf Mitglieder standen den Parteien sehr nahe, um es vorsichtig auszudrücken, und keiner von ihnen hatte sich vor der Berufung in die Kommission mit der Materie "Parteienfinanzierung³ intensiv befaßt. Die Kommission beauftragte denn auch ihrerseits drei Sachverständige auch das überwiegend nach parteipolitischem Proporz mit umfangreichen Gutachten, aus denen die Kommission dann ihre relativ bescheidenen Vorschläge vom Juli 2001 zusammenstückelte. Selbst klar verfassungswidrige Regelungen wie die überhöhte Steuervergünstigung auf Zuwendungen an Parteien (auf deren Aufrechterhaltung die Schatzmeister der Parteien größten Wert legen) wurden von der Kommission nicht bemängelt.

"Kontrolliertes³ Umfeld

In derartigen Kommissionen spiegelt sich eine höchst problematische Tendenz wider: Die wissenschaftliche Beratung der Politik wird vielfach von Institutionen und Personen dominiert, die auf Grund staatlicher Aufträge tätig werden und oft auch davon leben oder jedenfalls vom Staat finanziert werden. Dagegen mangelt es an staats- und parteiunabhängigen Forschungseinrichtungen, wie sie etwa in den Vereinigten Staaten von Amerika eine große, öffentlich anerkannte Bedeutung besitzen. Der deutsch-amerikanische Wissenschaftler Wolfgang Reinicke hat beobachtet, daß "die objektivsten und qualitativ anspruchsvolleren Forschungsprodukte (in den USA) von Mitarbeitern der unabhängigen Forschungseinrichtungen vorgelegt werden.³ Demgegenüber sei "der Markt für Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland nahezu gänzlich von der Nachfrage geprägt³, also von der Politik selbst. Politiker möchten, daß Beratung möglichst "in einem Okontrollierten¹ Umfeld abläuft.³ Das schließt dann aber an den Nerv gehende Untersuchungen, etwa über die Rolle der "politischen Klasse³ selbst, über ihre Bezahlung und über ihren Einfluß auf die demokratischen Institutionen, weitgehend aus. Der Mangel an unabhängiger Politikberatung erscheint umso fataler, als Expertenwissen in der Politik eine immer größere Rolle spielt.

Hier stellt sich aber auch die Frage nach dem Selbstverständnis von Wissenschaftlern. Wollen sie ihrer grundgesetzlich gewährleisteten Unabhängigkeit bei voller staatlicher Alimentation nicht die verfas-sungstheoretische Grundlage entziehen, müssen sie auch ihre innere Unabhängigkeit verteidigen, sonst droht eine capitis deminutio.

Distanzdefizit

Besonders Politikwissenschaftler und der Staatsrechtslehrer, die sich mit Parteien befassen, drohen manchmal von diesen umarmt und eingebunden zu werden. Wer über eine Partei forscht, wer Gutachten für eine Partei erstellt und immer wieder Gerichtsprozesse für sie führt, dem fehlt leicht die nötige Distanz, um frei und unabhängig urteilen zu können, wenn es um Regelungen geht, die die Partei betreffen. Gerade sie werden aber oft in einschlägige Sachverständigengremien berufen und zu Sachverständigenhearings geladen.

Was Unabhängigkeit und Kritikbereitschaft auch gegenüber den Mächtigen in Staat und Gesellschaft anlangt, gilt immer noch das klassische Wort, das Ernst Fraenkel, einer der Gründungsväter der deutschen Politikwissenschaft nach dem Zweiten Weltkrieg, seinen Kollegen ins Stammbuch geschrieben hat (das aber auch für Rechtswissenschaftler gelten sollte): "Eine Politikwissenschaft, die nicht bereit ist, ständig anzuecken, die sich scheuen wollte, peinliche Fragen zu stellen, die davor zurückschreckt, Vorgänge, die kraft gesellschaftlicher Konvention zu arcana societatis erklärt worden sind, rücksichtslos zu beleuchten, und die es unterläßt, freimütig gerade über diejenigen Dinge zu reden, über die Oman nicht spricht¹, (habe) ihren Beruf verfehlt ... . Politologie ist kein Geschäft für Leisetreter und Opportunisten.³

Vom Autor ist ein Buch erschienen, in dem er die geschilderten Formen von Politikberatung in einen größeren Zusammenhang stellt: "Das System. Die Machenschaften der Macht³ (München 2001, ISBN 3-426-27222-9). Die "Berger-Kommission³, ihre Vorgeschichte, ihre Zusammensetzung und ihre Verfahrensweise hat er in seinem Buch "Politik Macht Geld. Das Schwarzgeld der Politiker weißgewaschen³ dargestellt (Knaur Taschenbuch 2001, ISBN 3-426-77557-3).