Forschung und Lehre

Michael Hartmer, Dr. iur., Rechtsanwalt, Geschäftsführer des Deutschen Hochschulverbandes

Dienstrechtsreform und frühes Leid

Verfahrensstand, Auswirkungen und "lost generation"

Bundestag und Bundesrat haben gegen die Stimmen der CDU/CSU und FDP das neue Hochschullehrerdienstrecht beschlossen. Damit scheinen sich tiefgreifende Änderungen in der universitären Personalstruktur Bahn zu brechen. Nicht nur die Diskussion um die "lost generation" der derzeit Habilitierenden zeigt aber, daß die Reform erst am Anfang steht und ihr Ausgang ungewiß bleibt.

Nach einer aufschlußreichen Debatte (vgl. "Forschung & Lehre 12/2001, S. 646 ff.) und der Verabschiedung der fünften Novelle zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und des Professorenbesoldungsreformgesetzes im Bundestag Anfang Dezember lag das politische Schicksal des Gesetzespaketes in den Händen der Länder.

Hochschulrahmengesetz

Der Bundesrat hat in seiner Sitzung vom 30. November 2001 zunächst beschlossen, daß er der Ansicht sei, das Hochschulrahmengesetz (HRG) bedürfe zum Zustandekommen seiner Zustimmung. Der vorgelegte Gesetzesentwurf enthalte einige Normen (Einschreibungspflicht der Doktoranden, mitgliedschaftsrechtliche Regelungen und solche über die Qualifikationsfeststellung von Professoren bei Berufungen), die das Verwaltungsverfahren der Länder beträfen. Daher dürfe das Gesetz nicht als Einspruchsgesetz, sondern müsse als zustimmungspflichtiges Gesetz in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden.

Dieser Beschluß hätte als deklamatorischer Akt und als Tritt vor das Schienbein des Bundes ohne weitere Folgen bleiben können. Das war bereits einmal so. Der damalige Bundesbildungsminister Rüttgers hatte die vierte Novelle zum HRG ebenfalls als bloßes Einspruchsgesetz eingebracht. Der Bundesrat hatte in gleicher Weise damals protestiert. Das Gesetz wurde mit der damaligen Bundestagsmehrheit von CDU/CSU und FDP beschlossen. Damals hielten die Länder still. Aber kein zweites Mal. Der Ministerpräsident des Freistaates Thüringen, Vogel, Gründungsvater der Universitäten Trier und Erfurt, hatte bereits im Bundesrat die Fahne der Opposition vorangetragen und die Frage gestellt, was "die Bundesregierung dazu treibt, die Habilitation auf kaltem Wege abzuschaffen". Mit dem ihm vom Ministerpräsidenten Clement benannten Gegenargument, das Festhalten an der Habilitation entspringe einem "falsch verstandenem Sicherheitsbedürfnis" vermochte sich Vogel nicht zufrieden zu geben. Wenige Tage später kündigte er an, der Freistaat bereite eine Normenkontroll-Klage gegen die fünfte Novelle des Hochschulrahmengesetzes vor. Das Bundesverfassungsgericht möge prüfen, ob das HRG als Einspruchsgesetz ordnungsgemäß zustande gekommen sei und ob der Bund die Habilitation faktisch verbieten dürfe.

Zugleich wandte sich Vogel an den Bundespräsidenten mit dem Begehren, daß nach Auffassung der Staatsregierung Thüringen rechtswidrige Hochschulrahmengesetz nicht auszufertigen. Dem Bundespräsidenten steht nach der Verfassung ein eigenständiges Prüfungsrecht zu. Bei Redaktionsschluß stand eine Entscheidung des Bundespräsidenten noch aus. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung rechnete gleichwohl mit einer Ausfertigung und Verkündigung des Hochschulrahmengesetzes im Januar. Für diesen Fall hat der Justizminister des Landes Thüringen, Birkmann, bereits angekündigt, die Chancen eines einstweiligen Rechtsschutzes beim Bundesverfassungsgericht zu prüfen. Eine politisch wichtige Frage wird es sein, ob andere Länder, insbesondere Sachsen und Bayern, vielleicht aber auch Hessen, der Klage beitreten werden. Baden-Württemberg, das viel dazu beigetragen hat, daß die Opposition bildungspolitisch als solche wieder erkennbar wurde, zögert noch.

Damit bleibt das Los des Hochschulrahmengesetzes ungewiß. Dies gilt umso mehr, als nach der Bundestagswahl die Karten neu gemischt werden. Die FDP, die gute Chancen hat, den oder die nächste Bundesbildungsminister(in) zu stellen, hat sich unter der Führung von Frau Ministerin Wagner (Hessen) dezidiert gegen das Habilitationsverbot gewandt. Mithin sind zumindest Reparaturarbeiten am HRG - vom Bundesverfassungsgericht, vom Wähler oder von beiden - nicht unwahrscheinlich.

Professorenbesoldungsreformgesetz

Wem diese Lage schon als verworren und unübersichtlich erscheint, sollte besser gar nicht weiterlesen, wenn es gilt, den Weg des Professorenbesoldungsreformgesetzes nachzuzeichnen. Der Bundesrat hat sich mit diesem Reformgesetz wahrlich nicht leicht getan. Im magischen Viereck von Parteiräson und Koalitionsarithmetik, Länderinteresse, Zeitdruck und Unübersichtlichkeit einer komplexen Materie hin- und hergeworfen hat der Bundesrat zuletzt Zuflucht beim Vermittlungsausschuß gesucht und gefunden. Dem Antrag, dieses unbestrittenermaßen zustimmungspflichtige Gesetz im Bundesrat schlichtweg zu kippen, widersetzte sich die Partei- und Koalitionsräson. Im Vorfeld war gerechnet und spekuliert worden, ob SPD und Bündnis 90/Die Grünen auch im Bundesrat die Mehrheit für die Reform der Professorenbesoldung bekommen würden. Dank Brandenburg bekamen sie sie. Damit war bereits ein Großteil der Probleme für die Regierungskoalition ausgeräumt. Danach riefen die Länder nur in einem einzigen, allerdings wesentlichen Punkt, den Vermittlungsausschuß an: Der sog. Vergaberahmen müsse geändert werden.

Vergaberahmen

Der Vergaberahmen ist der Angelpunkt der Besoldungsreform für die Professoren. Mit ihm soll gesichert werden, daß die Besoldungsausgaben für alle Professoren in einem Bundesland nicht gesenkt werden dürfen. Die vor allem vom Deutschen Hochschulverband immer wieder vorgetragene Befürchtung, daß mit dieser Reform das Besoldungsniveau der Professoren insgesamt abgesenkt werde, liegt insofern nahe, als zukünftig nur noch das erheblich abgesenkte Grundgehalt für den einzelnen Hochschullehrer gesetzlich garantiert ist, nicht aber die darauf aufbauenden Leistungszulagen. Mithin ist das für Leistungszulagen vorgesehene Besoldungsvolumen vorzüglich für den Vorgang geeignet, den die Finanzminister gern abschmelzen nennen.

Die Bundesregierung hatte zunächst vorgeschlagen, daß die Besoldungsaufwendungen für Professoren denen des Vorjahres "entsprechen" müßten oder sie um bis zu zwei Prozent übersteigen dürften. Wie macht man das? Ganz einfach: Man schreibt in den Gesetzentwurf:

"Der Gesamtbetrag der Leistungsbezüge eines Dienstherrn ist so zu bemessen, daß die jährlichen Besoldungsausgaben für Professoren sowie hauptberufliche Leiter und Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen der Besoldungsgruppen C 2 bis C 4 sowie W 2 und W 3 den Besoldungsausgaben aus diesen Besoldungsgruppen im vorherigen Haushaltsjahr, geteilt durch die Anzahl der im vorherigen Haushaltsjahr vorhandenen Planstellen, vervielfältigt mit der Anzahl der im laufenden Haushaltsjahr veranschlagten Planstellen, entsprechen (Vergaberahmen)."

Wie man das nachprüfen kann? Gar nicht. Wie man eine Unterschreitung des Vergaberahmens - unterstellt, man könnte sie beweisen - sanktionieren kann? Auch gar nicht. Aber die Zeiten sind hart, die Kassen sind leer und ein Vergaberahmen ist schon etwas wert; vielleicht so viel wie eine Zielvereinbarung.

Dem Bundesrat war diese Version des Vergaberahmens nicht recht geheuer. Vor allem die armen Länder fürchteten, daß die reiche Südschiene ihren Vorsprung ausbauen würde. Die neuen Bundesländer wiesen zu Recht darauf hin, daß damit das nach wie vor geringere Besoldungsniveau in den jungen Bundesländern zementiert werde. Ein Bundesland hatte mit einer Modellrechnung vorgeführt, daß es durch nicht besetzte Planstellen ruinöse Besoldungszuwächse im zweistelligen Prozentbereich geben werde. Ein anderes Bundesland meinte dann aber im Bundesratsplenum, dieses Modell führe dazu, daß die Professorenbesoldung auf Dauer gegen null tendiere. Es herrschte eine ziemliche Konfusion. Einerlei, dieser Vergaberahmen mußte weg und ein neuer mußte her. Der Bundesrat schlug dem Vermittlungsausschuß vor, den Gesamtbetrag der Leistungsbezüge so zu bemessen, daß die Besoldungsaufwendungen für Professoren in einem Bundesland insgesamt die des Vorjahres "nicht übersteigen". Damit war der größte anzunehmende Unfall in der Professorenbesoldung endgültig erreicht. Denn mit dieser Gesetzesformulierung hätte jedes Bundesland auch beliebig unter den Vorjahresausgaben bleiben können. Dieser katastrophale Freibrief zum weiteren Sparen konnte im letzten Moment noch abgewendet werden. Wenige Tage vor dem Weihnachtsfest schlug der Vermittlungsausschuß eine neue Vergaberahmen-Version vor, die kurz darauf auch von Bundesrat und Bundestag übernommen wurde.

Besoldungsdurchschnitt

Das beschlossene Modell hat zwei entscheidende Vorteile: Zum einen müssen die Besoldungsausgaben wieder denen des Vorjahres "entsprechen". Zum anderen wird ein neuer Parameter eingeführt: Maßgeblich sind nicht mehr die Gesamtausgaben für die Professorenbesoldung, sondern der "Besoldungsdurchschnitt". Der Besoldungsdurchschnitt muß also nunmehr dem des Vorjahres zumindest entsprechen. Damit könnte es zukünftig so etwas wie einen akademischen Brotpreis geben. Der Professorenbesoldungsdurchschnitt wird fortan zeigen, wer bereit ist, für die besten Köpfe auch gutes Geld zu zahlen. Welch überraschende Ergebnisse und Einsichten beim Besoldungsdurchschnitt herauskommen, zeigt eine Übersicht, die die Kultusministerkonferenz im Zuge ihrer Überlegungen zur zukünftigen Professorenbesoldung zusammengestellt hat (siehe nebenstehende Grafik). Mit einiger Verwunderung entnimmt man dieser Tabelle, daß Baden-Württemberg und Bayern vom Saarland übertrumpft werden. Bestes a-Land ist Nordrhein-Westfalen. Das Schlußlicht bildet Hamburg, fast schon ein Leichtlohnland der Professorenbesoldung.

Damit in diese Tabelle auch Bewegung kommen kann, darf nach dem beschlossenen Vergaberahmen der Besoldungsdurchschnitt durch Landesrecht um zwei Prozent pro Jahr aufgestockt werden. Damit das Saarland nicht vorzeitig Meister wird, dürfen die anderen Länder auch über die zweiprozentige Steigerung hinaus in einem Jahr soviel drauflegen, bis sie den Spitzenreiter erreicht haben. Man wird abwarten müssen, ob diese Professorenbesoldungsmeisterschaft der Länder wirklich mit Tendenz nach oben ausgetragen wird oder zur Bilanz einer Stagnation wird. Entscheidend ist aber, daß es einen neuen hochschulpolitischen Eckwert mit erheblicher Aussagekraft geben wird.

Gewinner und Verlierer

Es ist nicht leicht, bei einem Reformwerk, daß vielleicht schon bald in Karlsruhe kassiert wird oder vom nächsten Bundestag in wichtigen Teilen renovelliert wird, Gewinner und Verlierer auszumachen. Gleichwohl: Ministerin Bulmahn hat ein Stück deutscher Wissenschaftsgeschichte geschrieben. Sie wird als Erfinderin der Junior-Professur in die Analen eingehen. Ob dies eine Ruhmestat war, wird sich noch erweisen müssen. Sicher ist demgegenüber, daß sie sich durch die Abschaffung der Habilitation die unendliche Feindschaft der Geistes- und Sozialwissenschaften sowie des deutschen Feuilletons zugezogen hat. Ob die im Lande der Dichter und Denker noch etwas bewirkt, gehört zu den spannenden Fragen dieser Reformgeschichte.

Wenn die Regierung ihre Gesetzesvorlagen über die parlamentarischen Hürden bringt, kann die Opposition nicht zu den Gewinnern gehören. Sie ist zu spät aufgewacht und hat ihre Möglichkeiten nicht ausgereizt. Erst durch Frankenberg erhielt Zehetmair als Sprecher der b-Länder die notwendige Unterstützung.

Nicht zufrieden sein kann auch die Berufsvertretung der deutschen Professoren, der Deutsche Hochschulverband. Wie kein anderer hat er sich in diese Schlacht geworfen, tausende von Professoren mobilisiert, kräftig ausgeteilt und auch viel Prügel eingesteckt. Am vorläufigen Ende dieses Kampfgetümmels ist es ein schaler Trost, daß er am Anfang allein und isoliert mit seiner kritischen Haltung war und am Ende mit Ausnahme des Wissenschaftsrates keiner mehr die Reform in dieser Ausprägung wollte. Da war es aber zu spät, um den akademischen Kombilohn mit seiner Besoldungsreduzierung für nur durchschnittlich und nur gut, aber nicht sehr gut eingestufte Professoren zu verhindern. Aber die Professoren haben in schwieriger Gefechtslage auch einiges erreicht: Es ist gelungen, die Opposition zu überzeugen, daß diese Reform mehr schadet als nutzt. Es ist gelungen, die Grundgehälter erheblich zu erhöhen - allerdings bleiben sie auch in der nunmehr beschlossenen Höhe nicht amtsangemessen und damit verfassungsrechtlich zweifelhaft. Es ist gelungen, einen Vergaberahmen zu retten, der Einsparungen im Gesamtniveau der Professorenbesoldung zumindest erschweren wird. Es ist gelungen, für die Leistungszulagen aus einer sehr schlechten Ruhegehaltregelung eine schlechte Ruhegehaltsregelung zu machen. Und es ist gelungen, daß die Habilitation noch nicht verloren ist.

Aus ganz anderen Gründen nicht zufrieden sein kann auch die Hochschulrektorenkonferenz. Erst Initiator und Miturheber dieser Reform, über viele Monate engster Bundesgenosse und Kronzeuge der Ministerin in allen Reformfragen, springt sie übellaunig im letzten Moment ab und versagt der Reform die Unterstützung. Nun hat sie gar nichts. Sie darf sich nicht zu den Gewinnern zählen, weil sie kurz vor Hafeneinfahrt noch von Bord gegangen ist. Sie kann aber auch nicht aus der politischen Verantwortung für dieses Reformwerk entlassen werden, weil das Regierungsschiff ohne den Steuermann Landfried den rettenden Hafen nie erreicht hätte. Diese Frustration sitzt tief. Nur so sind die Zuckungen (vgl. Leserbrief der Hochschulrektorenkonferenz in "Forschung & Lehre" 1/2002, S. 38) zu verstehen, die das geneigte Publikum davon überzeugen sollen, die HRK habe das Schiff niemals verlassen.

Auswirkungen

Welche persönlichen Auswirkungen hat diese Reform für den einzelnen Wissenschaftler - vorausgesetzt, sie erlangt und behält bis auf weiteres Gesetzeskraft?

Für C 4-Professoren, die nicht mehr berufen werden (wollen), ändert sich gar nichts. Sie bleiben in der C-Besoldung und werden auch nach C pensioniert oder nach H emeritiert. Professoren, die einen weiteren Ruf anstreben, sowie Privatdozenten werden solange noch auf C 3 und C 4-Stellen berufen werden können, bis die Länder ihre Landeshochschulgesetze dem HRG angepaßt haben. Dafür haben sie nach dessen Inkrafttreten maximal drei Jahre Zeit. Da das HRG den Ländern die intrikate und kaum lösbare Aufgabe zugewiesen hat, per Gesetz das Verfahren und die Kriterien für die Vergabe von Leistungszulagen zu regeln, werden einige Länder diese Zeit auch brauchen. Andere Länder, z.B. Niedersachsen, haben schon Verordnungsentwürfe in der informellen Anhörung.

Alle Länder stehen insoweit unter Zeitdruck, als die Anschubfinanzierung des Bundes für die Ausstattung zukünftiger Junior-Professuren verfallen würde, wenn diese Stellen nicht schon in diesem Jahr besetzt würden. Daher werden voraussichtlich alle Länder zumindest den Teil der Reform in Landesrecht umsetzen, der die Rechtsgrundlage für die Besetzung von Junior-Professuren schafft. Viele post-docs werden auf diese Stellen ihre Hoffnung setzen. Bis zur Installierung der Junior-Professur in Landesrecht können rechtlich auch noch C 1-Assistenten-Stellen besetzt werden, wenn diese nicht bereits zur Umwandlung von Junior-Professuren vorgesehen sind. Die Vorteile der Junior-Professur (eigenes Budget, bessere Bezahlung, sichererer Karriereweg, soweit die Länder den tenure track für den Übergang von Junior-Professur auf eine Lebenszeitprofessur einrichten sollten) sind sowohl mit ihren Nachteilen (Konkurrenzsituation im Fachbereich, hohes Lehrdeputat, keine Habilitation, ungewisse Akzeptanz dieses Karrierewegs bei Berufungskommissionen, Abhängigkeit vom Fachbereich, wenig Forschungszeit) als auch mit den Vorteilen der C 1-Assistentur (Anleitung und persönliche Fürsorge durch einen Hochschullehrer, viel Zeit zur Forschung, Habilitation) und deren Nachteile (schlechtere Besoldung, Abhängigkeit von einem Hochschullehrer, keine C 2-Anschlußstellen mehr) zu vergleichen. Patentlösungen sind dabei nicht in Sicht.

"lost generation"

Für nicht wenige Wissenschaftler wird das Hochschulrahmengesetz aber bereits nach seiner Verkündigung unmittelbare Rechtswirkungen entfalten. Denn mit Inkrafttreten des HRG gelten unmittelbar und sofort die neuen Regelungen über die zeitliche Befristung von Arbeitsverhältnissen im Hochschulbereich. Über Reformen zu streiten, ist eine Sache, sie zu erleiden, eine andere. Seither rauscht es ordentlich im Blätterwald. Da macht das böse dem Ministerium zugeschriebene Wort von der notwendigen "Verschrottung der Privatdozenten" die Runde und die "lost generation" erhält endlich die Beachtung, die sie verdient.

Nun hat jedes Thema seine Zeit. Diese Zeit ist nach Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens vorbei. Deshalb hat der Hochschulverband schon vor Jahresfrist laut und deutlich davor gewarnt, daß die Privatdozenten und insbesondere die Habilitanden auf dem Altar der Junior-Professur geopfert würden. Das Echo auf diese Warnungen war umgekehrt proportional zu der jetzigen Aufregung. Der nunmehr anhebende Katzenjammer entbehrt nicht einer gewissen Groteske.

Die Habilitanden werden durch diese Reform in der Tat in dreifacher Hinsicht benachteiligt. Zunächst fällt mit der Implementierung der Junior-Professur in Landesrecht, spätestens aber mit der Umsetzung der anderen HRG-Vorschriften in Landesrecht, die Möglichkeit einer Anschlußbeschäftigung auf C 2-Stellen (Oberassistent, Oberingenieur) weg. Allerdings stehen diese C 2-Stellen auch heute schon nur in beschränktem Umfang zur Verfügung. Die Habilitierten können nach derzeit geltendem Recht zumeist aber noch auf wissenschaftliche Mitarbeiterstellen ausweichen, sofern die Befristungsvorschriften des geltenden HRG dies zulassen. Diese Möglichkeit wird aber mit Inkrafttreten des neuen HRG erheblich erschwert. Nach Inkrafttreten des Hochschulrahmengesetzes wird für Anstellungsverhältnisse eine Höchstbefristungsdauer von sechs Jahren vor und sechs Jahren nach der Promotion gelten. Zeiten, die vor der Promotion durch Nichtausschöpfung der sechs Jahre "eingespart" wurden, können an die Befristung von sechs Jahren nach der Promotion angehängt werden. Sind die zwölf Jahre aber ausgeschöpft, kann eine weitere Befristung eines Arbeitsverhältnisses, also z.B. für einen ausscheidenden C 1-Assistenten nach der Habilitation - "nur nach Maßgabe des Teilzeit- und Befristungsgesetzes" ermöglicht werden. Das Teilzeit- und Befristungsgesetz ist erst zum 1.1.2001 in Kraft getreten. Es ist an die Stelle des Beschäftigungsförderungsgesetzes getreten. Die Neuregelungen sind in einigen Teilen noch nicht von den Arbeitsgerichten präzisiert und ausgelotet worden.

Nach § 14 dieses Gesetzes ist eine Befristung eines Arbeitsvertrages zulässig, wenn ein sachlicher Grund für eine Befristung vorliegt. Als sachliche Gründe nennt der Gesetzgeber insbesondere - was bedeutet, daß dies keine abschließende Aufzählung ist - unter anderem den Fall, daß der Arbeitnehmer aus Haushaltsmitteln vergütet wird, die haushaltsrechtlich für eine befristete Beschäftigung bestimmt sind. Ein ausschließlich aus Drittmitteln angestellter Nachwuchswissenschaftler dürfte unter diese Regelung fallen. Dies setzt allerdings voraus, daß die Drittmittel haushaltsrechtlich auch nur für eine befristete Beschäftigung gewidmet werden.

In der Praxis ist diese Brücke aber sehr wackelig. Sie verlangt von den Universitätsverwaltungen, die von der Rechtsprechung der Arbeitsgerichte schon so manchmal düpiert und belehrt wurden, die Bereitschaft, zugunsten der betroffenen Wissenschaftler ein arbeitsrechtliches Risiko einzugehen. Wie das ausgehen wird, ist leicht zu prognostizieren.

Letztlich werden die Habilitierenden durch die den Ländern vom Bund eingeräumte Option, einen tenure track für Junior-Professoren einzurichten, in ihren Berufsaussichten benachteiligt. Der tenure track ist so ausgestaltet, daß auf das Ausschreibungserfordernis beim Übergang von der Junior-Professur zur Lebenszeit-Professur verzichtet wird. Damit würde aber den Habilitierten von vornherein die Möglichkeit genommen, sich auf solche Stellen zu bewerben. Ob die Bundesländer von dieser Option Gebrauch machen werden, bleibt ungewiß. Sie müssen sich in jedem Fall mit dem Argument auseinandersetzen, daß die vorsätzliche Aussperrung von qualifizierten Bewerbern für ein öffentliches Amt gegen das grundgesetzlich verankerte Gebot verstößt, jedermann nach Maßgabe von Eignung und Befähigung Zugang zu öffentlichen Ämtern zu geben.

Nahezu dramatisch ist demgegenüber die Lage derjenigen Wissenschaftler, die sich jenseits der Zwölf-Jahres-Grenze auf befristeten Drittmittelstellen von Projekt zu Projekt hangeln. Diese Wissenschaftler, die häufig aus Altersgründen nicht mehr berufbar sind, konnten sich durch Wechsel des Arbeitgebers bislang in der Wissenschaft halten. Das neue Hochschulrahmengesetz macht mit solchen "Projektkarrieren" ab sofort Schluß und verweist auch insofern für jede Art von Weiterbeschäftigung auf das Teilzeit- und Befristungsgesetz mit den oben beschriebenen Risiken.

Es ist ganz zweifelsfrei, daß das neue Recht für die Generation der Habilitierenden, mehr noch die der Habilitierten und der wissenschaftlichen Mitarbeiter im Alter über 40 Jahren, weitaus schlechter ist als die gegenwärtige Rechtslage. Diese Erkenntnis hätte man aber auch schon vor einem Jahr haben können - durch bloßes Zuhören.