Reformvorschläge
Die Bundesregierung strebt eine Änderung des Dienstrechts und des Besoldungssystems für Hochschullehrer an. Eine Expertenkommission, einberufen von Bildungsministerin Bulmahn, soll dafür Vorschläge erarbeiten. Die Kultusministerkonferenz hat 1998 Empfehlungen erarbeitet, die im Herbst 1999 durch ein Diskussionspapier ergänzt wurden. Ziel ist eine größere Leistungsorientierung der Professorenbesoldung, die insgesamt allerdings kostenneutral ausgestaltet werden soll. Neben einer einheitlichen Grundvergütung, die nach dem Wunsch der Mehrheit der Bundesländer bei ca. 8000.— DM liegen soll, sind Leistungs-, Belastungs- und Funktionszulagen vorgesehen. Sowohl das derzeitige System der Alterszulagen als auch der Möglichkeiten, im Rahmen von Berufungsverhandlungen Zuschläge auszuhandeln, soll entfallen. Die dadurch freiwerdenden Mittel für Zulagen liegen nach Schätzungen zwischen 13 Prozent des Gesamtbesoldungsaufwands in Mecklenburg-Vorpommern und 27 Prozent in Baden-Württemberg.

Ob die Reform geeignet ist, die selbstgesetzten Ziele zu erreichen, ist zweifelhaft. Die bisherigen Erfahrungen mit leistungsbezogenen Besoldungselementen in der allgemeinen Verwaltung in Deutschland und in anderen Ländern geben insoweit wenig Anlass für Hoffnungen. Dies gilt erst recht, bezieht man Erfahrungen mit Leistungszulagen im Hochschulbereich in den USA und in Kanada mit ein.

Allgemeiner öffentlicher Dienst in Deutschland
Bislang wird das von Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich vorgegebene Leistungsprinzip für den allgemeinen öffentlichen Dienst in Deutschland in erster Linie durch ein differenziertes Laufbahnsystem verwirklicht. Da die Beförderungspraxis sich jedoch entgegen diesen Vorgaben in weiten Teilen eher am Anciennitätsprinzip orientiert, wurde im Rahmen des 1997 verabschiedeten Dienstrechtsreformgesetzes das Besoldungsrecht durch Leistungszulagen ergänzt. Diese nehmen sich allerdings recht bescheiden aus. Auch weiterhin richtet sich die Bemessung des Grundgehaltes nach dem Besoldungsdienstalter. Nur ergänzend können Leistungsstufen vorgesehen werden, die zudem lediglich an bis zu 10 Prozent der Beamten gewährt werden dürfen. Daneben können nach Maßgabe einer Rechtsverordnung Einmalzahlungen zur Abgeltung von herausragenden besonderen Leistungen zuerkannt werden. 

Ob dadurch nachhaltige Leistungssteigerungen ermöglicht werden, muss bezweifelt werden. Dies legen jedenfalls die Erfahrungen mit der 1989 verabschiedeten Postleistungszulagen-Verordnung nahe. Anders als dies bezüglich der Regelungen des Dienstrechtsreformgesetzes der Fall ist, wurden die Wirkungen der Verordnung durch eine Begleitstudie erfasst. Dabei zeigte sich, dass sich jedenfalls für einen Teil der betroffenen Mitarbeiter die Nichtgewährung einer Zulage demotivierend auswirkte und zu einem Leistungsabfall führte. Auch die Auswirkungen auf Kollegialität und Betriebsklima waren insgesamt eher negativ. Im Gesetzgebungsverfahren zum Dienstrechtsreformgesetz wurden diese Erfahrungen jedoch nicht berücksichtigt, und dies, obwohl sie auf einer Linie liegen mit einer Reihe von praktischen Erfahrungen aus anderen Ländern. So wurden u.a. in einer OECD-Studie aus dem Jahre 1993 die Auswirkungen leistungsorientierter Besoldungssysteme im allgemeinen öffentlichen Dienst überwiegend als eher enttäuschend bewertet. Nur in wenigen Fällen konnte durch die Gewährung von Zulagen die Arbeitsmotivation verbessert werden, meist bei einmaligen Bonus-Zahlungen für besondere Leistungen und Verbesserungsvorschläge. Als Gründe für die geringe Wirksamkeit von Leistungszulagen wurden in dieser und weiteren Studien genannt:

- eine als unfair erlebte Verteilung der Zulagen
- die unzureichende Höhe möglicher Besoldungssteigerungen
- eine Schwächung der Teamfähigkeit durch die Berücksichtigung allein individueller Leistungen
- die Zunahme von Neid und unproduktivem Konkurrenzverhalten 
- das Fehlen klarer Leistungskriterien
- inkonsistente Bewertungen

Wenn schon im Bereich der allgemeinen Verwaltung demnach Leistungszulagen nur selten die mit ihrer Gewährung verfolgten Ziele zu erreichen vermochten, so scheint dies im universitären Bereich, für den Leistungskriterien noch weitaus schwieriger zu definieren sein dürften, erst recht fraglich. Bevor auf ausländische Erfahrungen mit Leistungszulagen für Professoren eingegangen wird, sind Unterschiede des Werdegangs von Hochschullehrern zu berücksichtigen.

Hochschul-„Laufbahnen“ im Vergleich
Vergleicht man das bestehende deutsche System mit den USA und Kanada, so zeigen sich grundlegende Unterschiede, die sich auch auf das jeweilige Besoldungssystem auswirken. 

In Deutschland gibt es für Professorenämter anders als in der allgemeinen Verwaltung keine „Beförderungen“ im üblichen Sinn. Es existiert bundesweit eine einheitliche Besoldungsordnung, die bezüglich der Hochschullehrer im klassischen Sinne lediglich zwischen C3- und C4-Professuren unterscheidet. Die Aufgaben und Pflichten der jeweiligen Amtsinhaber unterscheiden sich dabei nicht, wohl aber das Gehalt und ? jedenfalls in den meisten Fällen ? auch die personelle und sachliche Ausstattung. Ob eine Erstberufung auf eine C3- oder aber auf eine C4-Professur erfolgt, hängt in den meisten Fällen lediglich von den Zufällen des aktuellen Stellenmarktes ab, nicht aber von der individuellen Qualifikation der Bewerber. Bei ihnen wird einheitlich im Regelfall die Habilitation vorausgesetzt. Der Nachweis besonderer Leistungen in der Lehre wird zwar mittlerweile in Stellenausschreibungen häufiger verlangt, spielt aber in der Praxis, nicht zuletzt wegen des Fehlens einheitlicher Kriterien, eher eine untergeordnete Rolle. Auch eine universitätsinterne „Beförderung“ von einer C3- auf eine C4-Stelle ist nach dem deutschen Recht nicht möglich. Sogenannte Hausberufungen sind unzulässig. 

Fragt man nach bestehenden leistungsbezogenen Besoldungsbestandteilen, so gibt es bislang in der Bundesrepublik Deutschland lediglich ab der zweiten Berufung auf eine C-4 Professur die Möglichkeit, über die allgemeine Besoldungsordnung C hinausgehende Zulagen zu erhalten. Zulagen sind außerdem möglich, soweit eine Abwerbung aus der Privatwirtschaft attraktiver gestaltet werden soll. Bei Ausnutzung aller diesbezüglichen Möglichkeiten kann sich im Ergebnis die Besoldung fast verdoppeln. Allerdings dürfte dies nur ausnahmsweise der Fall sein. Die insoweit vorhandenen Anreize sollen jedoch nicht ausgebaut, sondern vielmehr zugunsten eines allgemeinen Zulagensystems abgeschafft werden.

Vergleicht man das deutsche System mit den USA und Kanada, so stellt man fest, dass man dort eine einheitliche Besoldung schon deshalb nicht kennt, weil die Hochschullandschaft vielgestaltiger ist. Neben staatlichen Hochschulen gibt es eine Vielzahl von privaten Einrichtungen, die an staatliche Besoldungsregelungen nicht gebunden sind. Die Hochschulen konkurrieren deshalb untereinander viel stärker bei der Gewinnung von Professoren, als dies hierzulande möglich ist. Gehaltsunterschiede von bis zu 50 Prozent sind dabei keine Seltenheit. Aber auch innerhalb der einzelnen Universitäten differiert die Besoldung nach Statusgruppen. 

Im Unterschied zum deutschen System einer einheitlichen Qualifikation, im Regelfall der Habilitation, kennen die amerikanischen Hochschuleinrichtungen ein Stufensystem bei der Rekrutierung des Personals. Die niedrigste Stufe ist die eines Instructors, es folgt der Assistant Professor, sodann der Associate Professor und schließlich der Professor, dem eine Dauerstellung, die sog. „tenure“, verliehen wurde. Die einzelnen Stufen sind zeitlich begrenzt und können weiter unterteilt sein. Das Gehalt kann sich von der ersten bis zur letzten Stufe fast verdoppeln. An einer durchschnittlichen Universität kann danach für Professoren eine Gehaltsschere zwischen 63.600 und 120.700 Dollar pro Jahr bestehen (Zahlen für 1998).

Das Erreichen der einzelnen Stufen ist jeweils an eine umfassende Leistungsbewertung gekoppelt. Diese knüpfen an die erbrachten Leistungen in den Bereichen Lehre und wissenschaftliche Arbeiten an, berücksichtigen aber auch sonstiges Engagement an der Hochschule. Für die Bewertung kann auf die Ergebnisse eines ausgefeilten Systems ständiger Evaluierungen zurückgegriffen werden. „Beförderungen“ im Rahmen der Tätigkeit an einer Einrichtung sind also anders als in Deutschland, wo grundsätzlich ein Verbot von Hausberufungen besteht, durchaus üblich. Das beschriebene Vorgehen führt außerdem zu einer viel früheren und viel umfassenderen Einbeziehung und Berücksichtigung der Lehrleistungen der Unterrichtenden als dies in Deutschland möglich ist. Einzelnen wissenschaftlichen Leistungen wird dagegen nur bedingt besonderes Gewicht beigemessen. Eine der Habilitation vergleichbare wissenschaftliche Arbeit gibt es nicht, ihr Wert wird auch eher zurückhaltend eingeschätzt. Von den Lehrenden wird das System weitgehend als gerecht und nachvollziehbar beschrieben. Für zusätzliche Leistungszulagen gilt dies jedoch nicht.

Leistungszulagen - merit pay
Neben dem beschriebenen universitätsinternen Aufstiegssystem, das einen Wechsel an andere Universitäten natürlich nicht ausschließt, gibt es an vielen, keinesfalls jedoch an allen Einrichtungen, zusätzliche merit-pay-Systeme. Diese können sowohl einmalige Bonuszahlungen als auch die dauerhafte Erhöhung des Grundgehaltes vorsehen. Zur Bewertung der Leistungen eines Hochschullehrers wird auch dabei insbesondere auf die Ergebnisse der regelmäßig an den Hochschulen durchgeführten Evaluierungen zurückgegriffen. Für die Entscheidungsverfahren gibt es keine einheitlichen Vorgaben. 

Berücksichtigt man Erfahrungsberichte aus den USA und aus Kanada, so fällt auf, dass die vorhandenen merit-pay-Systeme sowohl in der Literatur als auch in der universitären Praxis überwiegend als kontraproduktiv angesehen werden. 

In einer an 20 Universitäten im US-Staat Kalifornien durchgeführten Untersuchung stellte sich heraus, dass nahezu alle befragten Fakultäten das merit-pay-System nachhaltig ablehnten. Im Abschlussbericht der dazu eingesetzten Merit Pay Task Force wurde hervorgehoben, dass merit-pay-Systeme an allen Universitäten Disharmonien und Verstimmungen verursacht haben. Die meisten Fakultäten zeigten sich deshalb als zutiefst misstrauisch gegen jegliche Form der zudem häufig recht zeitaufwendigen merit pay-Systeme.

Auch in den vorhandenen Literaturstudien wird fast ausschließlich über negative Auswirkungen von merit-pay-Systemen berichtet. Meist konnte keinerlei Einfluss auf eine stärkere Leistungsmotivation festgestellt werden. Als Grund dafür wird angesehen, dass die Interessen derjenigen, die im Unterrichtsbereich tätig werden, nicht in erster Linie monetär bestimmt sind. Auch aus psychologischer Sicht wird wegen ihrer meist eher demotivierenden Wirkungen von Leistungszulagen abgeraten. In den USA lässt sich beobachten, dass eine ganze Reihe von Universitäten vorhandene merit-pay-Systeme abgeschafft haben. Teilweise sollte damit drohenden Streiks der Hochschulangehörigen zuvorgekommen werden. Festgestellt werden konnte auch, dass die Ablehnung um so stärker war, je weiter die jeweilige Universität hinter der Entlohnung anderer Universitäten und vergleichbarer allgemeiner Märkte zurücklag.

Unter Berücksichtigung dieser Erfahrungen wird vorrangig ein Abbau von Leistungszulagen gefordert. Da es aber offenbar in den USA ebenso wie in Deutschland trotz gegenteiliger empirischer Erfahrungen einen Glaubenssatz zu geben scheint, dass durch ein monetäres Zulagensystem Leistungssteigerungen erreicht werden können, werden in dem schon zitierten kalifornischen Merit Pay Task Force Report eine Reihe von Rahmenbedingungen genannt, die jedenfalls allzu negative Auswirkungen vermeiden helfen sollen. Als unabdingbar wird insbesondere die Entwicklung klarer und eindeutiger Entscheidungskriterien angesehen. Präferiert wird deren Erarbeitung durch die einzelnen Fakultäten, ebenso die Entwicklung der Entscheidungsverfahren. Der Universitätsleitung sollte die Möglichkeit eingeräumt werden, Änderungen vorzuschlagen. Auch das Letztentscheidungsrecht sollte auf ein universitäres Organ übertragen werden. Als erforderlich angesehen werden angemessene Verfahrensvorkehrungen, die ein offenes, der Überprüfung zugängliches Entscheidungssystem sicherstellen.

Schlussfolgerungen für die geplanten Reformen
Gemessen an den beschriebenen Erfahrungen erscheinen die Vorschläge der Kultusministerkonferenz wenig geeignet, die selbst gesetzten Ziele zu erreichen. Abgesehen von allgemeinen Bedenken gegen die Funktionsfähigkeit von Leistungszulagen im universitären Bereich fehlt es schon an der Benennung konkreter Kriterien für die Zuerkennung von Zulagen. Etwas anderes könnte allenfalls gelten für den Ausgleich von übermäßigen Belastungen durch die Wahrnehmung von Funktionsämtern und durch Prüfungen. Im Übrigen dürfte es sich aber als schwierig erweisen, eindeutig zu definieren, wodurch sich herausragende Leistungen in Wissenschaft und Lehre kennzeichnen lassen. Entsprechend ausgereifte Evaluierungssysteme fehlen hierzulande bislang. Sie dürften auch die allgemeinen Rahmenbedingungen nicht außer Betracht lassen, die insbesondere von den Professoren, die in Massenfächern unterrichten, nur bedingt beeinflusst werden können. Auch lassen die Vorschläge nicht erkennen, wie Teamleistungen, denen insbesondere im Rahmen interdisziplinärer Forschungen besondere Bedeutung zukommt, angemessen berücksichtigt werden sollen.

Die Höhe der Zulagen dürfte angesichts der Vorgabe, dass die Änderungen kostenneutral auszugestalten seien, nicht allzu hoch sein. Ob bei dem von der Kultusministerkonferenz vorgeschlagenen einheitlichen Grundgehalt von DM 8000.— eine angemessene Grundausstattung noch gewährleistet ist, erscheint (auch verfassungsrechtlich) fraglich, ebenso die Frage einer den (Grund-)rechten der betroffenen Professoren Rechnung tragenden Gestaltung des Entscheidungsverfahrens. Der Besoldungsvorschlag entspricht dem geforderten Qualifikationsniveau und dem Status des Professorenamtes nicht. Dies gilt zum einen innerhalb des allgemeinen Besoldungsgefüges des öffentlichen Dienstes. So erfolgt beispielsweise eine unangemessene Nivellierung mit dem Amt eines Oberstudiendirektors an Gymnasien. Ungleichgewichte ergeben sich aber erst recht im Vergleich mit Positionen in der freien Wirtschaft, wo häufig schon qualifizierte Berufsanfänger durchaus ein der derzeitigen Professorenbesoldung vergleichbares Niveau erreichen.

Bezieht man ein, wie negativ sich Leistungszulagen auf das universitäre Klima auswirken können, spricht alles dagegen, ein derartiges System an den deutschen Hochschulen zu etablieren. Das amerikanische Beispiel gibt jedoch Anlass, die Beibehaltung des Habilitationserfordernisses zu überdenken. Unabhängig davon dürfte für eine Leistungssteigerung im universitären Bereich unabdingbare Voraussetzung sein, dass die allgemeinen Rahmenbedingungen der Hochschulen angemessen, klar und verlässlich gestaltet werden. Der (Haushalts-) Gesetzgeber könnte auf diesem Wege wesentlich mehr erreichen, als durch punktuelle Eingriffe in das Besoldungssystem.

© Forschung & Lehre 2000