Personalmanagement und Dienstrechtsreform
Eine kritische Analyse

Der Staat als Arbeitgeber will seine Professoren als Mitarbeiter zu vermehrter und besserer Leistung anspornen. Dazu will er sie motivieren und deshalb leistungsabhängig vergüten. Er will also ein professionelles Personalmanagement betreiben. Im Prinzip eine gute Idee! Doch wie sind die Erfolgschancen des vom BMBF vorgelegten Konzeptes?*

Wovon geht die Dienstrechtsreform aus und sind diese Annahmen realistisch?

Die vorliegenden Reformvorschläge der Bundesministerin für Bildung und Forschung basiert auf Annahmen, die zwar von ihren Verfassern nicht offengelegt werden, trotzdem aber die Richtung der geplanten Reform prägen:

Annahme 1: Der Beruf eines Professors ist uneingeschränkt attraktiv.

In vielen Disziplinen wie Betriebswirtschaftslehre oder Ingenieurwissenschaften ist der Arbeitsmarkt durch den Mangel hoch qualifizierter Fachkräfte gekennzeichnet. Dies eröffnet Professoren eine Vielzahl von Beschäftigungsmöglichkeiten mit herausfordernden Aufgaben und erheblichen Freiheitsgraden bei ihrer Bewältigung. Die Autonomie der Hochschullehrer wird dagegen zunehmend eingeschränkt. Zudem ist in einer Zeit, in der die Bezüge für Berater, Vorstandsmitglieder und Geschäftsführer stark ansteigen und annähernd alle Absolventen innerhalb weniger Jahre deutlich mehr, wenn nicht ein Vielfaches der Vergütung der sie ausbildenden Professoren verdienen, die Attraktivität des Professorenberufs auch durch die Vergütung nicht gegeben.

Annahme 2: Die bisher von der Professorenschaft gezeigte Leistung ist suboptimal, Professoren sind tendenziell "Arbeitsvermeider".

Vergleicht man die Tätigkeiten eines Professors mit Tätigkeiten im Top-Management, wird man zumindest für die Betriebswirtschaftslehre wenig Unterschiede in zeitlichem und qualitativem Aufwand feststellen. Die Annahme, Professoren seien generell faul, ist nicht empirisch belegt: Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß Professoren der Betriebswirtschaftslehre sowie ihre Mitarbeiter die Lehre nur dadurch aufrechterhalten können, indem sie im Durchschnitt seit mindestens 20 Jahren ein sehr hohes Leistungsniveau erbringen, und dies ­ abgesehen von dem Anreiz aus Berufungsgewinnen ­ aufgrund intrinsischer Motivation.

Annahme 3: Leistung kann über ein System gesteigert werden, in dem Geld die zentrale Motivationsgröße ist.

Zur Erbringung ihrer erwarteten Normalleistung und erst recht von Mehrleistungen muß ein Anreizsystem vorhanden sein, das sowohl die monetären als auch die nicht-monetären Anreize berücksichtigt und das an eine darauf abgestimmte Organisationsstruktur gekoppelt ist. Wie zahlreiche Theorien aus dem Personalmanagement zeigen, ist Geld zwar bis zu einer bestimmten Höhe leistungssteigernd, wird aber langfristig als notwendig zur Bedürfnisbefriedigung vorausgesetzt. Motivierende Wirkung erzielen ganz andere Faktoren, insbesondere eine attraktive Arbeitsaufgabe oder interessante Forschungsprojekte und insbesondere die Gestaltung des Denkens junger Menschen. Autonomie und die Kombination von Selbstverantwortung sowie gesellschaftlicher Verantwortung sind für Professoren zentrale immaterielle Anreize mit positiver Motivationswirkung.

Annahme 4: Es gibt bereits hochschulinterne Strukturen, die eine Definition der erforderlichen Strategien für Hochschulen und Fakultäten sowie deren Umsetzung ermöglichen.

Die Autonomie der Hochschulen, etwa die Entscheidungsbefugnisse von Präsidium, Rektorat sowie Senat ist zur Zeit nicht hoch genug und wird nicht etwa ausgeweitet, sondern ist auf administrative Tätigkeiten beschränkt. Damit fehlt die Möglichkeit, eigene universitäre Strategien zu entwickeln, die sich im Rahmen einer autonomen Hochschulentwicklung auf die Leistungssteigerung beziehen.

Annahme 5: Hochschulen selber sind von vornherein reformunfähig.

Es ist eine self-fulfilling prophecy, den Hochschulen zu-erst keine Entscheidungsspielräume zu geben und dann zu monieren, es würden keine (Reform-)Entscheidungen getroffen. Der Gestaltungswille ist gegeben, allerdings werden häufig genug getroffene Entscheidungen durch die Politik konterkariert.

Fazit: Die fünf explizit und implizit getroffenen Annahmen des Reformvorschlages sind unzutreffend und nicht haltbar.

Welche Ziele hat die Dienstrechtsreform und sind diese Ziele sinnvoll?

Betrachtet man die Zielvorstellungen der Dienstrechtsreform an deutschen Hochschulen, so werden explizit zwei Ziele genannt.

Ziel 1: Leistungssteigerung. Sie bezieht sich auf die Professoren als Akteure: Ihre Leistung soll nachweisbar erhöht werden.

Die Hochschulen haben neben der Generierung von Wissen durch Forschung die wichtige Aufgabe, für eine volkswirtschaftlich angemessene (hohe) Qualifikation eines bestimmten Segments der Arbeitskräfte zu sorgen. Ist im Zielmarkt dieser Arbeitskräfte das Leistungsprinzip gegeben, so spricht auch nichts dagegen, wenn die ausbildenden Professoren sich ebenfalls nach dieser Maxime richten. Das Ziel der Leistungssteigerung erscheint nachvollziehbar und ist grundsätzlich zu befürworten. Das aber verlangt Berufung und Einsatz der besten Köpfe, für die die geplanten Anreize aber völlig versagen würden.

Ziel 2: Kostenneutralität. Sie bezieht sich auf die administrative Abwicklung der geplanten Veränderungen. Das Gesamtsystem der Vergütung von Professoren, letztlich aber das gesamte Bildungssystem, muß in seiner finanziellen Ausgestaltung einen definierten Kostenrahmen einhalten.

Dieses Ziel beschränkt seinen Argumentationsfokus auf die Aufwandsseite und will hier eine Deckelung von Aufwand und Kosten erreichen. Eine wesentlich sinnvollere Argumentation würde sich auf die Optimierung der Relation von Aufwand und Ertrag konzentrieren. Daher ist das Ziel der Kostenneutralität a priori kein sinnvolles Ziel.

Zwei wichtige Ziele fehlen allerdings in den Reformvorschlägen: Erstens die Autonomie der Professoren und Hochschulen. Sie ist ein zentraler Leistungsanreiz, dessen Förderung keine Berücksichtigung in den Vorschlägen findet. Zweitens die Entwicklung des Hochschulstandortes Deutschland. Insbesondere in der internationalen Konkurrenz auf dem Bildungsmarkt wäre es fatal, wenn Deutschland hier aufgrund unattraktiver Rahmenbedingungen abgehängt werden würde.

Fazit: Nicht alle Ziele der Reformbestrebungen sind damit von vornherein abzulehnen. Übergeordnete gesellschaftliche und volkswirtschaftliche Ziele sind letztlich mit den Individualzielen derer in Übereinstimmung zu bringen, die die geforderte Leistung erbringen sollen. Allerdings ist die Kombination der genannten Ziele deutlich überarbeitungswürdig.

Welche Maßnahmen sind vorgeschlagen und wie sind diese zu beurteilen?

Die Reform beinhaltet im wesentlichen vier Maßnahmen:

Maßnahme 1: Neuordnung der Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses durch "Juniorprofessuren".

Die Juniorprofessur soll die Habilitation ersetzen und die "normale Qualifikationsvoraussetzung" für eine Universitätsprofessur sein. Dabei wird allerdings nicht geprüft, was das Problem bei dem bisherigen Qualifizierungsverfahren ist: bereits das meist fehlende strukturierte Doktorandenstudium. Die Idee, einen Doktorandenstatus im Hochschulrahmengesetz zu schaffen, bleibt solange eine formale Hülse, wie sie nichts über Existenz und Qualität des Doktorandenstudiums selbst aussagt. Das Habilitationsverfahren dagegen dürfte das geringere Problem sein, zumal es hinsichtlich der Dauer durchaus mit dem "tenure track" in den USA vergleichbar ist.

Das eigentliche Problem der sinnvollen Integration eines Qualifizierungsweges in eine universitäre Personalstruktur wird mit der Juniorprofessur nicht gelöst. Eine organische Struktur wie bei "assistent/associate/full professor" wird dabei nicht geschaffen, sondern eher eine unklare Mixtur von W1-Juniorprofessuren und Habilitanden auf C1-Stellen, die es nach wie vor geben soll.

Unklar bleibt auch, was mit Blick auf die interne Lehr- und externe Forschungsevaluation Gegenstand der Zwischenevaluation nach drei Jahren bei Juniorprofessuren sein soll.

Ebenso wird die Variante der Beendigung einer Juniorprofessur nach einem vierten Jahr ­ unter Hinterlassen eines stigmatisierten gescheiterten Juniorprofessors ­ nicht konkretisiert.

Die Ausschreibung von Juniorprofessuren führt entweder dazu, "billige Juniorlehrkräfte" (bis zu 8 Stunden Lehr-verpflichtung) anzuheuern, wobei keine persönliche Bindung zu einem akademischen Lehrer besteht, oder die Ausschreibung zur Farce werden zu lassen, sofern diese Bindung über Hausberufungen bestehen bleibt. Insgesamt ist diese Maßnahme bestimmt nicht geeignet, im internationalen Wettbewerb taugliche Nachwuchswissenschaftler heranzuziehen. Sie führt vielmehr zu einer Adverse Selection.

Maßnahme 2: Leistungsorientierte Besoldung.

Einfache Vergleichsstudien mit der Privatwirtschaft ergeben, daß DM 8.500 als fixer Ausgangsbetrag für die höchste Besoldungsstufe absolut nicht konkurrenzfähig ist, zumal die variablen Gehaltsbestandteile erst nach und nach (u.U. erst nach fünf Jahren) zugewonnen werden können. Dies ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, daß die Top-Absolventen der Betriebswirtschaftslehre mittlerweile mit einem Jahresgehalt beginnen, das sich nicht mehr wesentlich von dem geplanten Endgehalt ordentlicher Professoren unterscheidet. Damit bestehen sogar verfassungsmäßige Bedenken hinsichtlich einer "amtsangemessenen Besoldung".

Eine kostenneutrale Umschichtung des Gehaltsvolumens für Professoren führt zu einer generellen Absenkung der Grundvergütung, um Spielraum für leistungsbezogene (variable) Gehaltsbestandteile zu erhalten. Das System wird zudem höchst wettbewerbsfeindlich, weil es höchst irrational wäre, sich unter diesen Bedingungen um "teure" Spitzenwissenschaftler zu bemühen, die das variable Gehaltsvolumen absorbieren. Ein solches System kann sich sehr leicht zu einem "Selbstbedienungsladen" entwickeln, bei dem dann auch noch die Spielräume für Berufungs- und Bleibeverhandlungen im laufenden Zulagengeschäft "konsumiert" werden.

Maßnahme 3: Bewertung individueller Leistungen durch ein hochschulspezifisches Evaluationssystem.

Es ergeben sich intransparente universitätsinterne Beurteilungskriterien, -verfahren und -prozesse bei der Evaluation von Forschung und Lehre. Zusätzlich zu quantitativen Leistungskriterien (z.B. Absolventenzahlen, Promotionen, Habilitationen) sollen qualitative Kriterien genutzt werden, mit denen Leistungen in Lehre und Forschung bewertet werden sollen.

Diese Leistungsmessung muß allerdings sehr kurzfristig konzipiert und implementiert werden. Hierzu müssen universitätsintern Mehrheiten zustande kommen, die Leistungsstandards festlegen; da dies jedoch ­ nicht zuletzt, da diesen Standards existenzieller Stellenwert zukommt und sie geldbewehrt sein werden ­ nicht einvernehmlich zu lösen sein wird, werden relativ große Minderheiten entstehen, die zusätzlich frustriert sind.

Es ergeben sich ferner gravierende methodische Probleme, wenn auf der Grundlage der vorliegenden Beurteilungen finanzielle Honorierungen vorgenommen werden sollen. Die an für sich begrüßenswerte Dezentralisierungstendenz führt zu dem methodischen Problem der Vergleichbarkeit von Leistungsstandards über die einzelnen Fachbereiche und Hochschulen hinweg. Dem Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß müssen die Leistungsstandards so gesetzt werden, daß sie eventuellen Verwaltungsklagen (Konkurrentenklagen) standhalten. In der Folge werden in leistungsschwachen Hochschulen relativ gesehen die gleichen variablen Gehaltsbestandteile gelten wie in leistungsstarken Hochschulen. Auch die externen Fachgutachter werden überfordert sein, auf einheitliche Leistungsstandards zu achten, zumal sie von den betroffenen Fakultäten vorgeschlagen werden können.

Maßnahme 4: Umschichtung und Deckelung finanzieller Budgets.

Die kostenneutrale Deckelung führt dazu, daß die Verteilung des variablen Gehaltsvolumens regelmäßig zu einem Null-Summen-Spiel wird, bei dem der Gewinn des einen immer den Verlust eines anderen bedeutet. Wenn die Mehrheit mehr und/oder besser leistet, wird der Besoldungsanreiz aufgrund einer zusätzlichen Leistungseinheit geringer. Unter diesen Bedingungen wäre es rational, wie oftmals für Akkordarbeiter beschrieben, auf Leistungszurückhaltung zu setzen, um Leistungsunterschiede auf der Zeitachse auszugleichen.

Das System wird neue Dysfunktionalitäten entwickeln, da es erstens genau dazu paßt, "billige" Juniorprofessoren zu rekrutieren und damit Spielräume für "teure" Altprofessoren zu erhalten. Zweitens werden Wettbewerbsorientierung und Profilbildung dadurch konterkariert, daß auch innerhalb einer Universität ein Ausgleich zwischen unterschiedlich leistungsstarken Fakultäten unmöglich sein wird.

Fazit: Mit der Empfehlung nicht aufeinander abgestimmter Reformbruchstücke aus verschiedenen Grundsystemen läuft das Bundesministerium für Bildung und Forschung Gefahr, durch das partielle Kurieren von Symptomen von der dringend notwendigen strukturellen (das Organisationssystem betreffenden) Reform abzulenken. Es verwundert deshalb nicht, daß die Reformvorschläge disziplinenübergreifend von den Vertretern der Fakultätentage überwiegend in aller Deutlichkeit abgelehnt wurden.

Welche Ansatzpunkte für Verbesserungen gibt es?

Obwohl den Entscheidungsträgern erst einmal klar werden sollte, welche Wirkungen sie mit den Reformen erzielen werden und welche sie erzielen wollen, ist durchaus vorstellbar, daß durch eine alternative Gestaltung absehbare dysfunktionale Auswirkungen abgemildert werden können.

Das vorgeschlagene System der Juniorprofessuren ist in allen großen Fächern untauglich: Zum einen werden die Juniorprofessoren Opfer des Massenbetriebes, zum anderen stellt der attraktive externe Arbeitsmarkt eine Verlockung zur Aufgabe des zunächst eingeschlagenen wissenschaftlichen Weges dar. Eine Neuregelung ist unausweichlich; sie ist dann in einen Gesamtzusammenhang mit dem Promotionsstudium zu stellen ­ ohne allerdings zusätzlich bürokratische Hemmnisse aufzubauen.

Die Leistungsorientierung sollte sich in der Entlohnung in marktgerechten Vergütungen niederschlagen können, was auch Disziplinarverfahren bei nachhaltiger Nicht- oder Schlechtleistung beinhaltet. Berufungs- und Bleibeverhand-lungen sollten für alle Professoren eröffnet werden. Insbesondere sollte auch ohne Berufung ein Verhandlungsrecht eingeräumt werden. Ferner sollten alle Berufungssperren aufgehoben werden. Zudem wird zur Verkürzung der Senioritäts-staffelung die Halbierung der Stufen vorgeschlagen, da in den ersten Senioritätsstufen die Zunahme qualitativer Leistung noch weitgehend mit dem Erfahrungsgewinn durch zunehmende Seniorität einhergehen dürfte.

Zur Sicherstellung einheitlicher und vergleichbarer Leistungsstandards zwischen den Hochschulen würde sich bedingt ein eventuell freiwilliges Vorgehen eignen, etwa über eine unabhängige Fachorganisation oder international besetzte Gutachtergruppen. Eine zentrale Rolle sollten aber die Kriterien Dezentralität, Autonomie und Wirkung von Marktmecha-nismen spielen. Letztlich sollte der "Marktwert" von Professoren und ganzer Fakultäten als Indikator für erbrachte Leistung genutzt werden. Eine Evaluierung der hochschulintern gefundenen Maßnahmen nach fünf Jahren ist anzustreben.
Die bisherige budgetmäßige Gesamtdeckelung, die eine Kostenneutralität gewährleisten soll, sollte aufgehoben werden.

Im übrigen sind alle Regelungen nochmals daraufhin zu überprüfen, ob sie im Hinblick auf ihre "Angemessenheit" verfassungskonform sind.

Was ist das Ergebnis dieser Diskussion?

Die Reformvorschläge basieren auf unzutreffenden Annahmen, entwerfen ein nicht vollständiges Zielsystem, und die Maßnahmen sind fatalerweise nicht nur verkehrt, sondern auch kontraproduktiv.

In das deutsche Universitätssystem mit Dienstweg, festgesetzten Budgets über Bundes-/Länderhaushalte und ohne wesentliche Freiheiten auf der Einnahmenseite sollen nun Marktmechanismen Einzug halten. Wenn hieraus lediglich die Mechanismen zu leistungsorientierter Bezahlung übertragen werden und die Konstruktionslogik des Hierarchiemodells im übrigen beibehalten wird, sind Dysfunktionalitäten zu erwarten. Die Vorschläge sind konzeptionslos, weil sie die Zusammenhänge zwischen dem Führungs-, Anreiz- und Organisationssystem von Hochschulen nicht konsistent integrieren. Die Vielzahl der theoriebasierten Möglichkeiten etwa über Aspekte der intrinsischen Motivation, die Erwartungswerte von Geldanreizen oder die Wirkung wahrgenommener Ungerechtigkeit auf den Leistungsprozeß von Professoren wurde von dem Reformentwurf ausgeblendet.

Generell müßte ein konsistentes Anreizsystem gestaltet werden, das ausgehend von den Hauptleistungsprozessen Forschung und Lehre auf erfolgskritische Kriterien bei Auswahl, Leistungsbeurteilung und Personalentwicklung der Professoren abstellt, die insgesamt ein stimmiges System der Personalführung ergeben.

Die meisten durch die Reform vorgeschlagenen Maßnahmen stehen im krassen Widerspruch zu den Erkenntnissen des Personalmanagements, insbesondere aus anreiztheoretischer Sicht. Es muß aufgepaßt werden, daß es nicht sogar zu einer dauerhaften Demotivation der Professoren kommt, bei denen die Reformmaßnahmen als negative Leistungsanreize wirken. Wird durch die Reform im Hochschulbereich der Beruf derjenigen, die die Wissensgesellschaft ausbilden, weiter so unattraktiv belassen, dann können die (noch qualitativ hochwertigen) Hochschulen ihr Niveau nicht mehr lange halten. Dies gilt verschärft für alle Disziplinen, für die ein attraktiver alternativer Arbeitsmarkt außerhalb der Hochschulen besteht. Vor allem vor dem Hintergrund einer ebenfalls geforderten Verkürzung der Studienzeiten kann nicht mit einer konzeptionslosen low-level-Offensive, sondern allenfalls mit einer durchdachten Qualitätsoffensive reagiert werden. Erfolgt dies nicht, so ist der (Hochschul-)Standort Deutschland extrem gefährdet.

Was für die Landschaftspflege gilt, gilt auch für die Hochschulen: Man kann einen Baum nicht erst stutzen und dann fällen, dessen Früchte man ernten will.

*Der stark gekürzte Beitrag bezieht sich auf intensive Diskussionen der Kommission Personalwesen des Verbandes der Hochschullehrer für Betriebswirtschaft e. V. Die Stellungnahme wurde veröffentlicht in der Zeitschrift für Personalforschung 15 (1/2001), S. 5-17. Die ausführliche Fassung kann bei der Redaktion von Forschung & Lehre angefordert werden oder ist verfügbar unter http://www.orga.uni-sb.de/bibliothek/hochschulreform.pdf.

**Verantwortlich für die verkürzte Fassung.

© Forschung & Lehre 2001