Flüchtlinge
01 | Januar 2016 Artikel versenden Artikel drucken

Die Flüchtlingskrise und das Recht

Leistungsfähigkeit und Probleme des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems | Jürgen Bast

Die Asylgesetzgebung spielt bei allen politischen Planungen und Entscheidungen über den Umgang mit den Flüchtlingen eine zentrale Rolle. Wichtig dabei ist die Europäisierung der Asylgesetz­gebung. Eine Analyse.

Bei aller „deutschen Flexibilität“ (Angela Merkel), die in Situationen wie der Flüchtlingskrise des Jahres 2015 gefragt ist, sind es doch die gesicherten Reaktionsmuster, Routinen und Problemlösungen des Rechts, die uns dabei helfen, angemessen auf unbekannte Situationen zu reagieren: Die Flüchtlingskrise ist ohne das Flüchtlingsrecht nicht zu bewältigen.

Europäisierung der Gesetz­gebung

Zugleich ist das Recht, weil es von demokratisch verantwortlichen Politikern gestaltet wird, auch Veränderungen unterworfen. Die vielleicht wichtigste Veränderung, die das Flüchtlingsrecht im letzten Jahrzehnt erfahren hat, ist die Europäisierung der Asylgesetzgebung. Die rechtlichen Regelungen, die das Handeln der staatlichen Verwaltungen und die Spielräume für nationale Politik auf diesem Feld bestimmen, werden heute auf der Ebene der Europäischen Union erlassen. Das erklärte Ziel der EU ist die Errichtung eines „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (GEAS). Die Verlagerung asylrechtlicher Kompetenzen auf die EU reiht sich ein in das größere Projekt, die EU als einen Migrationsraum ohne Binnengrenzen auszugestalten und hierzu eine gemeinsame Politik gegenüber sog. Drittstaatsangehörigen (Nicht-EU-Bürger) zu verfolgen. In dieser Grundentscheidung für eine Europäisierung des Flüchtlingsrechts sind nicht zuletzt die Erfahrungen aus den 1990er Jahren verarbeitet, als die Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem zerfallenden Jugoslawien die einzelstaatlichen Asylsysteme in einen ruinösen Wettbewerb zur Senkung von Asylstandards trieben.

In der Sache gibt es zahlreiche Kontinuitäten zu dem System des Flüchtlingsschutzes, wie es sich unter dem Grundgesetz entwickelt hatte. Im Kern geht es darum, in einem rechtlich geordneten Verfahren zu prüfen, ob ein Migrant oder eine Migrantin nach den festgelegten Kriterien des Rechts schutzbedürftig ist, weil ihm oder ihr im Heimatland erhebliche Gefahren drohen. Das Grundgesetz selbst hat im Zuge der Europäisierung des Flüchtlingsrechts stark an Bedeutung verloren. Ein individuelles Recht auf Asyl, das im Zweifelsfall gerichtlich eingeklagt werden kann, wird nunmehr durch die europäische Rechtsordnung gewährleistet. Die EU hat sich dabei auf die Beachtung menschenrechtlicher Standards festgelegt, allen voran die Genfer Flüchtlingskonvention. Diese Regeln garantieren für alle Flüchtlinge, die sich in der EU befinden, einen Zugang zu einem fairen Asylverfahren, in dem ihr Schutzbegehren geprüft wird. Eine erneute Änderung des deutschen Grundrechts auf Asyl hätte deshalb keinen greifbaren Effekt: Weder ließen sich auf diesem Weg „Obergrenzen“ für die Zahl der Flüchtlinge einziehen, noch könnten Asylsuchende ohne ein Verfahren an den deutschen Grenzen abgewiesen werden.

Dieser Befund zur Rolle des EU-Rechts steht im Spannungsverhältnis zum medial aufbereiteten politischen Diskurs, erleben wir darin doch die EU als handlungsunfähig, ihre politischen Führer als zerstritten und von nationalen Egoismen getrieben. Kenner der Funktionsweise der EU kann das nicht überraschen. Die Unfähigkeit, sich ad hoc im Kreis der Staats- und Regierungschefs auf ein gemeinsames Vorgehen in der Flüchtlingskrise zu verständigen, belegt vielmehr die Notwendigkeit einer Integration durch supranationale Gesetzgebung, in der mit Mehrheit entschieden wird und an dessen Aushandlung nicht nur die Regierungen, sondern auch die Europäische Kommission und das Europäische Parlament beteiligt sind.

Die Lücken im GEAS

Probleme, zu einer konsistenten Antwort auf die Flüchtlingskrise zu kommen, gibt es gerade dort, wo das GEAS noch lückenhaft ist. Besonders schmerzhaft wird in diesen Tagen ein Mechanismus vermisst, der einen solidarischen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten, die unterschiedlich stark mit Asylanträgen belastetet sind, herstellen würde. Die Schaffung eines solchen Solidaritätsmechanismus ist dem EU-Gesetzgeber in den Grundverträgen der EU ausdrücklich aufgetragen worden; die nötigen Kompetenzen hätte die EU. Dass es nur mühsam gelingt, diesen Mechanismus gerade dann zu schaffen, wenn man ihn dringlich benötigen würde, liegt auf der Hand: zu sichtbar sind die unmittelbaren Verteilungseffekte, zu aufgeregt das politische Klima.

Ähnliches gilt für den Aktionismus des deutschen und anderer nationaler Gesetzgeber, die in den letzten Wochen auf die Flüchtlingskrise mit Verschärfungen bei den Asylverfahren reagiert haben, um Antragsteller abzuschrecken, die wenig Aussichten darauf haben, als schutzbedürftig anerkannt zu werden. Hierbei nutzen die politischen Akteure auf nationaler Ebene Spielräume, die ihnen die europäische Rahmenregelung zu den Asylverfahren belässt (z.B. stammt der Begriff der „Transitzone“, der in der deutschen Diskussion eine Rolle spielte, aus der sog. Asylverfahrensrichtlinie der EU). Erneut ist es die Lückenhaftigkeit der europäischen Regelung, die Unsicherheit über die gebotene Reaktion stiftet und zu einem ruinösen Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten einlädt.

Auf der anderen Seite funktioniert das Flüchtlingsrecht in diesen Tagen dort besonders gut als Erfahrungsspeicher für den Umgang mit Flüchtlingen, wo das GEAS solide ausgebaut ist. Hier ist in erster Linie die Regelung über die Flüchtlingsdefinition und den Flüchtlingsstatus in der EU zu nennen (die sog. Qualifikationsrichtlinie). Darin hat der EU-Gesetzgeber viele alte Streitfragen über die Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention verbindlich entschieden. So war es in den 1990er Jahren hoch umstritten, ob in einer Bürgerkriegssituation überhaupt von politischer Verfolgung die Rede sein kann. Heute führt die Verfolgung durch den sog. Islamischen Staat in Syrien ohne Weiteres zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft, obwohl es sich beim IS um einen nicht-staatlichen Akteur handelt — weil dies in der Qualifikationsrichtlinie so vorgesehen ist.

»Das Recht behandelt Flüchtlinge als Bürger im Wartestand.«

Ein weitere Frage, auf die heute das europäische Flüchtlingsrecht antwortet, ist diejenige, ob Flüchtlinge lediglich temporären Schutz genießen sollen, also ob sie nur solange aufgenommen werden, wie ihnen in ihrem Herkunftsland Verfolgung droht, oder ob sie eine dauerhafte Bleibeperspektive besitzen. Gegenwärtig besteht in Deutschland im demokratischen politischen Spektrum ein großer Konsens darüber, dass die neuen Flüchtlinge möglichst gut in die deutsche Gesellschaft integriert werden sollen. Dies beinhaltet hohe Erwartungen an die Flüchtlinge, aber auch ein weitreichendes Angebot zur Partizipation. Diese Haltung verarbeitet Erfahrungen aus der Phase der Gastarbeitermigration, wonach sich die Erwartung einer baldigen Rückkehr als Illusion und Integrationshindernis erweisen kann. Diese Erkenntnis ist nicht nur in das kollektive Gedächtnis des Einwanderungslands Deutschland eingegangen, sie ist auch — unmittelbar wirkungsmächtig — Bestandteil des geltenden Flüchtlingsrechts. Denn nach einer Regelung des EU-Gesetzgebers aus dem Jahr 2011 haben alle europäischen Flüchtlinge nach fünf Jahren ein Recht auf Daueraufenthalt in der EU und werden dann weitgehend wie Inländer behandelt. Flüchtlingen wird also das verlässliche Angebot unterbreitet, nach einem überschaubaren Zeitraum „dazuzugehören“, selbst wenn sich die Situation in ihrem Herkunftsland ändern sollte. Das europäische Recht behandelt Flüchtlinge als Bürger im Wartestand – auch in Zeiten eines Massenzustroms.

Besonderer Problemfall ­Dublin-System

Einen besonderen Problemfall schließlich bildet das Dublin-System über die Verteilung der Asylzuständigkeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Das Dublin-System ist unter dem Druck der großen Zahl der Asylsuchenden und deren eigensinniger Mobilität im Jahr 2015 faktisch außer Kraft gesetzt worden. Hier geriet das Recht an seine Leistungsgrenzen. Zwar verletzt Deutschland die Regeln des Dublin-Systems nicht, wenn es auf eine Prüfung der Zuständigkeit verzichtet und stattdessen einen Asylantrag sofort in der Sache prüft; ein solches Vorgehen ist in der sog. Dublin-III-Verordnung ausdrücklich vorgesehen. Andere EU-Staaten aber verletzen ihre Pflichten, wenn sie Asylbewerber, die in ihrem Land ankommen, nicht registrieren (was gegebenenfalls ihre Zuständigkeit zur Prüfung des Asylantrags auslösen würde). Das Dublin-System ist jedoch nicht nur schlicht an seine Kapazitätsgrenzen gekommen. Dem Verteilungsmechanismus des Dublin-Systems fehlt es ersichtlich auch an Legitimität: Er wird von den Staaten an den Außengrenzen der EU zu Recht als unfair empfunden. Die derzeit diskutierte Nachfolge-Regelung („Dublin IV“) wird deshalb einen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten vorsehen müssen, um die unsolidarischen Effekte der geltenden Zuständigkeitskriterien auszugleichen. Andernfalls wird sie auf Dauer nicht funktionieren können.

Reformbedürftige Juristen­ausbildung

Die Flüchtlingskrise des Jahres 2015 hat uns schließlich auch vor Augen geführt, wie reformbedürftig die Juristenausbildung in Deutschland ist. Die Diskrepanz zwischen der praktischen Bedeutung des Flüchtlingsrechts und seiner curricularen Irrelevanz an den Universitäten könnte kaum größer sein. Das Migrationsrecht gehört nicht zum Pflichtfachstoff der Ersten Staatsprüfung, sodass keine Anreize für die Studierenden gesetzt werden, sich in diesem Bereich zu qualifizieren. Das ist angesichts der Stofffülle im Examen noch verständlich. Im Licht des Jahres 2015 erstaunt es aber doch, dass kaum eine juristische Fakultät die Chance genutzt hat, migrationsrechtliche Fragen als Spezialisierung im Schwerpunktstudium anzubieten, also in jenem Teil des Jurastudiums, in dem Lehrveranstaltungen auf Masterniveau stattfinden. Hier rächt sich die fehlende Orientierung an der professionellen Praxis, die die universitäre Juristenausbildung seit langem kennzeichnet.

Ein besseres Gespür für die Themen der Zeit hingegen erweisen die Refugee Law Clinics, die sich seit einigen Jahren in wachsender Zahl an den Universitäten gebildet haben, um studentische Rechtsberatung für Flüchtlinge zu organisieren. Mittlerweile haben sich an mindestens 20 Hochschulstandorten entsprechende Initiativen gegründet, die sich die komplexe Materie des Flüchtlingsrechts aneignen und Asylsuchende durch den Dschungel des Verfahrens begleiten. Die juristischen Fakultäten sind gut beraten, ihre Türen für die studentische Law-Clinic-Bewegung (siehe auch S. 31) weit zu öffnen und sie als Chance zu begreifen, sich selbst auf die Höhe der Rechtsentwicklung zu bringen.

 

A U T O R

Prof. Dr. Jürgen Bast ist Inhaber der Professur für Öffentliches Recht und Europarecht. Er ist wissenschaft­licher Leiter der ­Refugee Law Clinic Gießen und Mitglied im interdisziplinären DFG-Netzwerk Grundlagen der Flüchtlingsforschung.


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